España: separación de poderes y calidad democrática, por Roberto L. Blanco Valdés

El principio de separación de los poderes del Estado se configuró desde finales del siglo XVIII como uno de los elementos vertebrales de cualquier Estado liberal. Y ello hasta tal punto que la separación de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial, que Montesquieu había sentado en su formulación canónica medio siglo antes, y el concepto de Constitución aparecen desde los orígenes del constitucionalismo inextricablemente vinculados según lo proclama con toda claridad el célebre artículo 16 de la no menos célebre Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano aprobada en Francia tras la Revolución. En ella se proclama que toda sociedad en la que los derechos no están asegurados ni la separación de poderes establecida no tiene Constitución. La Constitución debe ser un orden que asegure los derechos con la finalidad de garantizar la libertad y ello sólo es posible si los poderes no están concentrados en unas mismas manos, concentración que, según ya había asegurado previamente Thomas Jefferson, constituía la definición misma del gobierno despótico. La separación de poderes es, pues, un principio instrumental destinado a hacer efectivo los objetivos que persigue las Constituciones liberales: asentar un régimen de derechos y libertades frente al orden despótico de las monarquías absolutas.

La Constitución española de 1978, de la que ahora celebramos su feliz 40 aniversario, no proclama expresamente, como tal, el principio de separación de poderes, pero sí recoge con toda claridad las tres manifestaciones a través del cual aquel se ha hecho realidad en una buena parte de los modernos Estados democráticos: su separación horizontal, su separación vertical y la separación entre poder constituyente originario y poder constituido (o de reforma).

La separación orgánica u horizontal, es decir, la que debe existir en todo Estado Constitucional entre los poderes legislativo, ejecutivo y judicial –o, si se prefiere, entre el parlamento, el gobierno y los jueces– se deriva con toda claridad de lo previsto respectivamente en tres artículos  de nuestra ley fundamental: el 66 (“Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado […]”), el 97 (“El Gobierno […] ejerce la función ejecutiva […]” y el 117 (“La justicia emana del pueblo y se administra en nombre del Rey por Jueces y Magistrados integrantes del poder judicial […]”). Pero el funcionamiento práctico de este principio de la separación horizontal de poderes debe ser matizado al menos en dos sentidos, para entender su naturaleza en nuestro sistema democrático.

La primera precisión no hace referencia a una particularidad del régimen político español sino a un rasgo que caracteriza de forma general la naturaleza de las relaciones que mantienen entres sí los poderes legislativo y ejecutivo en la práctica totalidad de los sistemas parlamentarios existentes en nuestro continente. Y es que el parlamentarismo se caracteriza por el hecho de que el presidente del gobierno (o, incluso, el gobierno en su totalidad) son elegidos indirectamente por una o las dos cámaras que conforman el parlamento nacional en lugar de serlo directamente por el pueblo, como ocurre en los sistemas presidencialistas. Esta elección indirecta da lugar inevitablemente a lo que se ha denominado con razón la fusión entre el parlamento y el gobierno, de modo tal que si el segundo tiene en el primero una sólida mayoría a su favor (una sólida mayoría parlamentario-gubernamental) sucede que el gobierno acaba controlando de facto, a través de su mayoría, al parlamento, con lo que el principio de la separación de poderes adquiere una muy diferente concreción a la que tuvo en los momentos originarios del Estado liberal, cuando, por el contrario, era el rey, titular del poder ejecutivo, el que controlaba al parlamento a través de muy diversos medios e instrumentos. Así las cosas, sólo cuando el gobierno de turno carece de una mayoría que le asegure el control del parlamento, la separación entre uno y otro funciona de verdad, aunque al altísimo precio de la ingobernabilidad.

Pero la separación horizontal de poderes también se ve afectada en algunos lugares por las interferencias de los otros dos poderes en el judicial. Esas interferencias se derivan en España de la creación de un órgano, el Consejo General del Poder Judicial, que concebido por la Constitución como el órgano de gobierno de los jueces, se ha transformado, por la recurrente manipulación de los partidos, en un parlamento judicial. Y aunque su existencia no ha afectado de forma sustancial a la independencia judicial, sí que lo ha hecho a la deformada imagen que de ella tienen no pocos ciudadanos españoles.

La separación territorial, o vertical, de los poderes (entre poder central, regional y local) se ha desarrollado en España de forma extraordinaria desde la entrada en vigor de la Constitución. En primer lugar, porque garantiza la autonomía de los municipios, que gozarán de personalidad jurídica plena y cuyo gobierno y administración corresponderá a sus respetivos alcaldes y concejales elegidos de forma democrática (art. 140 CE). Pero, además de la autonomía local, el nuevo orden constitucional español de 1978 se ha vertebrado sobre el principio de la autonomía regional proclamado en el artículo 2º de la Constitución. La puesta en práctica de este principio, según las previsiones contenidas en el título VIII de nuestra ley fundamental, se ha traducido en la creación de un Estado que ha acabado teniendo la naturaleza propia de los de tipo federal, al darse en España el principio que caracteriza a todos los federalismos existentes en el mundo: la combinación de gobierno compartido y gobierno dividido.

Termino ya esta referencia a la división de poderes en nuestro ordenamiento constitucional con una referencia a la existente entre poder constituyente originario y poder de reforma. El primero fue el que ejercieron los diputados y senadores que en 1978 aprobaron la Constitución democrática de más larga vigencia en nuestra historia. El segundo, el poder de reforma, regulado en el título X de la ley fundamental, garantiza no sólo la posibilidad de introducir modificaciones en la Constitución, sino que prevé que aquellas sólo podrán hacerse efectivas a través de los procedimientos constitucionalmente establecidos. Para dotar a tal garantía de auténtica eficacia se introdujo en nuestro sistema constitucional el control de la constitucionalidad. La relación existente entre reforma de la Constitución y control de la constitucionalidad resulta tan estrecha que la garantía que supone la primera para la defensa de la Constitución ha solido ser inservible casi siempre sin la afirmación de la segunda. ¿Por qué? Porque nada impide, allí donde no existe control de la constitucionalidad, que la reforma se produzca a través de un procedimiento implícito, es decir, de la aprobación de una ley que modifica de facto la Constitución y que pese a ser, por ello, inconstitucional, no puede ser declara como tal: de una ley que cambia por lo tanto la Constitución sin modificarla o, dicho de otro modo, sin seguir el procedimiento previsto constitucionalmente a tal efecto.

El sistema de división de poderes que nuestra Constitución dispone, perfectible, sin duda, como cualquier otra obra humana, ha favorecido en todo caso, tal y como he tratado de explicarlo pormenorizadamente en mi último libro (Luz tras las tinieblas. Vindicación de la España constitucional, Madrid, Alianza Editorial, 2018), no sólo que la de 1978 sea la mejor constitución de nuestra historia, sino que la calidad democrática del sistema político que de su aplicación se ha derivado sea incomparablemente superior a la existente en cualquier período previo de la historia política española.

Roberto L. Blanco Valdés

CATEDRÁTICO DE DERECHO CONSTITUCIONAL DE LA UNIVERSIDAD DE SANTIAGO DE COMPOSTELA

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