40 años de Constitución y Estado autonómico, por Josep Mª Castellà

En los debates constituyentes la cuestión territorial fue especialmente controvertida. Cada grupo llegaba a 1977 con su propio modelo de organización territorial pero casi todos ellos coincidían en superar el centralismo (asociado con el régimen autoritario del que se acababa de salir) y en la voluntad de construir un proyecto nacional compartido e integrador de la sociedad española, que superara tendencias centrífugas. Centralismo y secesionismo eran marginales en aquel momento y lo han sido hasta no hace mucho. Esta posición común permitió alcanzar un amplio consenso en lo fundamental, a pesar de las diferencias tan profundas en muchos asuntos concretos. Ello fue así porque los constituyentes coincidían en el objetivo de fondo: superar los enfrentamientos del pasado, garantizar la pluralidad social, política y territorial, y la participación en el proyecto europeo. La “Constitución territorial” no son solo los principios del Estado autonómico (unidad, autonomía y solidaridad), los procedimientos o vías para crear las Comunidades Autónomas ni los límites de la autonomía o mecanismos para superar el conflicto, cuestiones todas ellas que el documento constitucional consagra. La norma fundamental sobre todo conjuga el reconocimiento de que la soberanía nacional reside en el pueblo español –en singular- con la protección de los “pueblos de España, sus culturas y tradiciones, lenguas e instituciones” (Preámbulo). El pueblo y la nación políticos integrando los pueblos y las nacionalidades culturales. De este modo se da continuidad histórica a la comunidad política -la Nación española- en torno a unos valores compartidos -que la Constitución enuncia en los artículos 1 y 10: libertad, justicia, igualdad, pluralismo político y dignidad de la persona- y a instituciones comunes, con la Corona a la cabeza. Por ello el Rey, en el momento de su proclamación, jura respetar los derechos de los ciudadanos y de las Comunidades Autónomas.

La dificultad del acuerdo constitucional en materia territorial conllevó no pocos “compromisos dilatorios”. Serán los Estatutos de autonomía las principales normas que concretarán tal pacto territorial una vez la Constitución sea aprobada. Por ello los Estatutos, salvo el catalán de 2006, contendrán un doble pacto: entre los representantes de la población del territorio determinado y de estos con los representantes del pueblo español en su conjunto, que se formaliza en las Cortes a través de una ley orgánica. Como garantía o desincentivo a la imposición de parte, la Ley orgánica del Tribunal Constitucional habilitará a la oposición a impugnar ante el Alto Tribunal los Estatutos no acordados.

Josep Tarradellas y Adolfo Suárez

El pacto constituyente nunca se hace sobre una tabula rasa. Tampoco en 1978. Respecto a la organización territorial, el trasfondo era la histórica “Monarquía compuesta” (en palabras de Elliott). La Constitución reconoce los derechos históricos (previos) de los territorios forales, así como los derechos civiles forales y especiales, y asume como viva la voluntad de autogobierno de tres territorios –las nacionalidades: Cataluña, País Vasco y Galicia- expresada durante la II República. Además y no menos relevante, mientras se elaboraba la Constitución, un hecho político condicionaría en gran medida el proceso autonómico posterior: la creación de las preautonomías en (casi todos) los territorios que iban a constituirse en Comunidades Autónomas. El punto de partida fue el restablecimiento de la Generalitat con el regreso de su presidente en el exilio Josep Tarradellas en octubre de 1977. De este modo se combinaba el reconocimiento de la vocación de autogobierno de las nacionalidades con la apertura general de la autonomía a todas las regiones. Se aunaba protección de identidades particulares con acercamiento del poder a los ciudadanos, expresión de la democracia y de la subsidiariedad. Todo lo anterior estuvo presente en la creación de las 17 CCAA y las dos ciudades autónomas. Una vez consolidadas, las CCAA se han erigido en el más potente contrapoder político al gobierno central (en España no lo es el Senado al Congreso, ni el referéndum a las instituciones representativas ni las Cortes al Gobierno). El Tribunal Constitucional ha desempeñado, a su vez, una función fundamental: dirimir las controversias entre Estado central y CCAA. La redacción indeterminada de las competencias, las tensiones que no se encauzan políticamente en el Congreso ni se canalizan institucionalmente (a través del Senado o las conferencias sectoriales y de Presidentes) desembocan en el Tribunal, que ha debido pronunciarse sobre las mismas. Al hacerlo, ha ido perfilando los caracteres, constitucionalmente inacabados, del Estado autonómico como Estado políticamente descentralizado. De ese modo se han protegido ámbitos de poder notables de las CCAA a la vez que se han marcado los límites de su autonomía y del modelo de Estado. El mismo no se identifica con un Estado plurinacional y asimétrico, con relaciones confederales o bilaterales entre algunas partes y el conjunto, como regla.

Durán, Xabier Arzalluz, Pere Esteve y Beiras. Declaración de Barcelona.

Tras una creación rápida (entre 1979 y 1983 se habían constituido las 17 CCAA) se produjo un desarrollo del autogobierno, que ha supuesto una descentralización política y administrativa relevantes, con capacidad de llevar a cabo políticas propias por cada Comunidad, con puesta en funcionamiento de modelos educativos, sanitarios o institucionales en parte diferenciados entre sí. El Estado autonómico entró en crisis a partir de 1998. En dicho año, justo en el momento en que todas las CCAA adquirían los mismos niveles competenciales, al traspasárseles las últimas competencias pendientes (educación y sanidad), los partidos nacionalistas de Cataluña, País Vasco y Galicia firmaron la Declaración de Barcelona. En ella se abogaba por una transformación del Estado autonómico en un Estado plurinacional y asimétrico. El proyecto de Estatuto del País Vasco de 2004 y el Estatuto catalán de 2006 fueron las concreciones jurídicas de tales intentos. Respecto al primero se mantuvo la unidad PSOE-PP para rechazarlo al llegar al Congreso; respecto al segundo, el desacuerdo entre las dos grandes fuerzas, llevó a la segunda a plantear un recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. En ausencia de recurso previo, el choque de legitimidades estaba servido, sin que sirviera para mitigarlo ni la indiferencia ciudadana en el referéndum (49% de participación) ni la obligada observancia de la lógica propia de la democracia constitucional, en la que la última palabra corresponde a los tribunales.

Para que la crisis del Estatuto catalán se convirtiera en la mayor crisis del Estado constitucional español, la crisis secesionista, no bastó la sentencia de 2010, que anulaba o reinterpretaba los artículos más controvertidos del Estatuto. Para que las autoridades nacionalistas emprendieran la senda independentista hizo falta sobre todo la combinación de la crisis económica, cuyos efectos sociales fueron graves en una Comunidad tan endeudada, y la crisis política, con la afloración de casos de corrupción al más alto nivel. Fue en 2012, dos años después de la sentencia. La crisis alcanzó su momento álgido con la aprobación de las leyes de referéndum y de transitoriedad el 6 y 7 de septiembre de 2018 -leyes de ruptura constitucional y estatutaria-, la celebración de un referéndum de autodeterminación sin garantías y, pese a la prohibición expresa del Tribunal Constitucional, la declaración de independencia y la aplicación por vez primera de las medidas del art. 155 CE, el 27 de octubre. Por lo demás, desde 2008 las tres crisis citadas han supuesto un impasse en la evolución del Estado autonómico, en la reforma de los Estatutos y la financiación de las CCAA ordinarias así como la relegación de los foros de cooperación interterritorial a un segundo plano. La reforma constitucional del art. 135 en 2011 introdujo la estabilidad presupuestaria de todas las administraciones como prioridad, en línea con las exigencias europeas.

Rodríguez Zapatero, Durán y Artur Mas.

Para dar una respuesta a la crisis independentista y a los déficits del Estado autonómico se ha abogado, desde algunos partidos y parte de la academia, por la reforma constitucional. Esta se planteó ya por el gobierno Zapatero sin éxito en 2004. Ahora se han barajado distintas alternativas: reforma federalizante o cláusula especial para Cataluña. Y en paralelo, una reforma del Estatuto de 2006, que recuperara lo que el Tribunal Constitucional rechazó. De este modo -alegan sus patrocinadores- el pueblo catalán votaría más autogobierno en lugar de la independencia y todo el pueblo español el cambio constitucional.

No parece que sea este el momento propicio para una reforma constitucional ni estatutaria en Cataluña, ya que no hay razones técnicas de urgencia ni, sobre todo, tampoco se dan las circunstancias políticas idóneas. En este sentido, Podemos ya ha anunciado el sometimiento a referéndum de cualquier proyecto de reforma constitucional. No son estos tiempos propicios para acuerdos políticos amplios y para referéndums, a la vista de su utilización con fines desestabilizadores en no pocos lugares. No sería extraño pasar del cambio en la Constitución, al cambio de Constitución. Mientras tanto es oportuno diagnosticar el estado del Estado autonómico y poner sobre la mesa opciones de reforma. Ni siquiera esto se ha conseguido en la Comisión creada al efecto en el Congreso. Tampoco son tiempos de reforma estatutaria en Cataluña para volver a 2006, como si nada hubiese sucedido en la última década. Sabemos a dónde se ha llegado y para que se ha utilizado la autonomía en ciertos lugares (educación, policía), y no es difícil imaginar que se podría haber hecho con más poderes tributarios, en seguridad o en justicia. Se impone primero pacificar la polarizada y fracturada sociedad catalana, restablecer plenamente el Estado de derecho y la institucionalidad, y dar tiempo a que surjan nuevos liderazgos e interlocutores políticos. Solo entonces estaremos en condiciones de abordar la ahora más compleja revisión del pacto territorial. Mientras tanto, hay tareas pendientes por abordar: la reforma del sistema de financiación o el impulso de una cultura de relaciones intergubernamentales más institucionalizada y leal por todas las partes. Para llevarlas a cabo es imprescindible y basta con voluntad política.

Josep Mª Castellà Andreu

PROFESOR TITULAR DE DERECHO CONSTITUCIONAL DE LA UNIVERSIDAD DE BARCELONA. AUTOR DE EL ESTADO AUTONÓMICO: PLURALISMO E INTEGRACIÓN CONSTITUCIONAL

 

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